Kryzys spowodowany koronawirusem dotknie całej gospodarki, jednak są branże, które doświadczyły jego skutków natychmiastowo i w całej rozciągłości, jak przede wszystkim turystyczna i lotnicza. W kontekście tej drugiej mówi się głównie o gigantycznych problemach linii lotniczych, a także całej infrastruktury biznesowej obudowanej wokół przewozów, m.in. agentów i kasjerów lotniczych, obsługi naziemnej lotnisk czy hoteli lotniskowych. Na horyzoncie zainteresowania nie pojawia się instytucja, która jest znacznie ważniejsza z perspektywy bezpieczeństwa państwa. Mowa o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (PAŻP), która zarządza polskim niebem. Jej aktualne problemy mogą w niedalekiej perspektywie odbić się czkawką całemu lotnictwu w kraju.
Cisza przed burzą
Choć sektor lotniczy rośnie w ostatnich latach jak na drożdżach, miniony rok nie był usłany różami. W 2019 r. na zmniejszone tempo wzrostu liczby przelotów wpływ miały różnorakie czynniki, przede wszystkim uziemienie Boeingów 737 MAX z powodu wadliwego oprogramowania, które doprowadziło do drugiej katastrofy lotniczej w ciągu kilku miesięcy. Zbankrutowało też kilka linii lotniczych, m.in. WOW Air czy Germania, choć jest to rzeczywistość, do której należy się przyzwyczaić. W Europie konkurencja jest zażarta i przewoźnicy będą upadać, co będzie znacznie przyspieszone kryzysem związanym z koronawirusem. Niewielki wpływ na frekwencję w samolotach miały też młodzieżowe strajki klimatyczne na świecie i rozpowszechniony przez szwedzkie media tzw. wstyd przed lataniem (szw. flygskam) z powodów ekologicznych, tj. pozostawiania większego śladu węglowego niż inne środki transportu. Ten efekt najbardziej odczuły Niemcy z dobrą krajową infrastrukturą kolejową oraz Szwecja i Islandia znane ze swojej walki ze zmianami klimatycznymi.
W Europie 2020 rok rozpoczęły niezłe wzrosty, ale koronawirus w mgnieniu oka sparaliżował lotnictwo. W lutym ostrożniej do planowania podróży podchodzili indywidualni pasażerowie, następnie część przewoźników zawieszała połączenia do Chin, a potem do Iranu i Włoch. W marcu rządy kaskadowo zaczęły blokować wszelkie komercyjne loty pasażerskie na najbliższe tygodnie, a możemy spodziewać się przedłużenia restrykcji.
IATA (Zrzeszenie Międzynarodowego Transportu Lotniczego) wyceniło pod koniec marca projektowane straty światowej branży lotniczej na ćwierć biliona euro. Linie lotnicze już wcześniej zwróciły się do krajowych rządów o pomoc. Zrobili to prawie wszyscy regularni europejscy przewoźnicy, m.in. Lufthansa, skandynawski SAS czy Air-France-KLM, pomocy na pewno będzie też potrzebował LOT.
Słabiej słyszalny jest głos instytucji w poszczególnych krajach, które zarządzają ruchem lotniczym i dbają o bezpieczeństwo w przestrzeni powietrznej. Ich klientami i właściwie jedynym źródłem utrzymania są właśnie linie lotnicze, które płacą za możliwość korzystania z nieba nad danym krajem. Kontrola ruchu lotniczego przeszła długą drogę przez dokładnie 100 lat od drewnianego domku w Anglii, przypominającego raczej tajlandzki bungalow na palach przy plaży, do nowoczesnych wieży kontroli lotów górujących obok płyty każdego lotniska. W Polsce tą instytucją jest Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, która w obliczu koronawirusowego kryzysu stanęła nad finansową przepaścią.
Rola, kompetencje i odpowiedzialność PAŻP-u
Pieczę nad ruchem lotniczym i bezpieczeństwem pasażerów w powietrzu sprawuje przede wszystkim kilkuset kontrolerów ruchów lotniczych wyszkolonych i zatrudnionych przez PAŻP. Kontrola odbywa się na poziomie obszaru (górna przestrzeń powietrzna), zbliżania (przyloty i odloty z lotnisk) i wieży (ruch lotniskowy i zezwolenia na start i lądowanie). Nadzór nad Agencją i lotnictwem prowadzi Urząd Lotnictwa Cywilnego. Zajmuje się głównie administracyjnym procesem koncesjonowania, certyfikowania i wydawania zezwoleń. PAŻP musi zwrócić się do ULC o pozwolenie chcąc np. zaimplementować nową procedurę czy też uzyskać licencje dla kontrolerów ruchu lotniczego. My jako pasażerowie zgłaszamy się do ULC np. z wnioskami o odszkodowanie za spóźniony lot, jeśli linia lotnicza nas zignoruje.
PAŻP jest państwową osobą prawną, jednostką sektora finansów publicznych, ale sama na siebie zarabia – nie jest dotowana z budżetu państwa (Ustawa o PAŻP, art. 9. ust. 1.). Jej źródła przychodów to tzw. opłaty nawigacyjne: trasowe (ponad 80% przychodów), pobierane od linii lotniczych za przeloty przez polską przestrzeń powietrzną, i terminalowe (ok. 15% przychodów), pobierane za każdą operację startu i lądowania. Opłaty nawigacyjne są negocjowane w procesie z organizacją Eurocontrol, zrzeszającą europejskie agencje sektora ANSP (Air Navigation Service Providers), oraz z przewoźnikami. Z tego powodu pojedyncze kraje nie mogą windować stawek wg własnego widzimisię. Im więcej lotów i, mówiąc językiem branżowym, operacji lotniczych, tym większe przychody może generować agencja.
Forma prawna PAŻP-u nie pozwala jej na konsumpcję zysku, dlatego dochody wykorzystywane są na zwiększenie bezpieczeństwa przelotów, innowacje, czy inwestycje w nowe technologie i systemy usprawniające zarządzanie przestrzenią powietrzną. Jak wynika z raportu rocznego PAŻP-u, w 2018 r. np. same inwestycje w ATM (air traffic management) – system Pegasus i wspierające oraz infrastrukturę awaryjną – wyniosły bagatela 83,7 mln zł.
Prymus na kontynencie
Ponad miliardowe przychody PAŻP-u w ostatnich latach zostały osiągnięte dzięki stale rosnącemu rynkowi powietrznemu w Polsce, który przewyższył nawet optymistyczne prognozy unijnej instytucji zajmującej się prognozowaniem wielkości ruchu lotniczego.
Liczba operacji rosła w szybszym tempie niż w Europie (wg danych za niepełny 2019 r. 4,3% w Polsce wobec 0,9% w Europie, rok wcześniej ponad 10% w Polsce wobec 3% w Europie). Opóźnienia z winy służb kontroli w przestrzeni europejskiej wynosiły średnio prawie 2 minuty na lot (za co głównie odpowiadała Francja i Niemcy), w Polsce raptem 13 sekund. Portal Rynek Lotniczy podaje, że jedna minuta opóźnienia szacowana jest na 100€ straty dla przewoźnika (w Europie rocznie to ok. 870 mln euro), a więc dyscyplina naszych kontrolerów, notabene topowych w Europie pod względem produktywności, jest na wagę złota.
Dobre zarządzanie coraz bardziej zatłoczonym niebem nie uchodzi uwadze organizacji Eurocontrol. Dzięki temu w zeszłym roku przejęliśmy ponad 100 operacji dziennie z przestrzeni niemieckiej (tyle dodatkowych lotów będzie każdego dnia lecieć przez polskie korytarze powietrzne, zamiast przez niemieckie), co odciąży tamtejszych kontrolerów, a zapewni naszym dodatkowe zyski z opłat trasowych.
Pomimo nacisków Komisji Europejskiej na redukcję kosztów w całej Europie (w 2019 r. planowano o 4,1%) oraz przy relatywnie niskim poziomie stawek nawigacyjnych w stosunku do Zachodniej Europy (kilkadziesiąt procent różnicy), PAŻP mocno inwestuje. W planie inwestycyjnym na lata 2015-2019 wykorzystaliśmy około miliarda złotych, w kolejnym pięcioleciu ta kwota się podwoi. Poza wspomnianymi systemami usprawniającymi zarządzanie ruchem lotniczym (m.in. możliwość składania planów lotu drogą elektroniczną i lepsza ich obsługa – system Integrated Web Briefing), wspólnie z kilkoma największymi europejskimi agencjami będziemy w niedalekiej przyszłości wykorzystywać oprogramowanie, które obniży koszty operacyjne, skróci czas szkoleń i zintegruje i ułatwi kooperację między krajami. PAŻP wprowadził też w marcu 2020 r. pierwszy w Europie operacyjny system do koordynacji lotów dronów, a także opracował, również jako pierwszy, we współpracy z IATA strategię rozwoju przestrzeni powietrznej.
Silna Polska w silnej Europie
Wzrostu znaczenia Polski na lotniczej mapie Europy dowodzi też desygnowanie Janusza Janiszewskiego, prezesa PAŻP-u, na przewodniczącego sojuszu A6, zrzeszającego największe europejskie agencje: z Niemiec, Francji, Włoch, Hiszpanii, Wielkiej Brytanii i Polski. Nasz kraj jest w elicie nadającej ton polityce lotniczej w Europie, aktywnie oddziałuje na decyzje podejmowane na najwyższym szczeblu i wspiera pomysł Jednolitego Europejskiego Nieba. W zeszłym roku po raz pierwszy PAŻP był obecny jako wystawca na światowych targach branżowych ATM w Madrycie. Na krajowym podwórku Agencja zaczęła być bardziej aktywna w mediach (regularne ogłoszenia o rekrutacji kontrolerów, obecność na targach, forach czy kongresach), a strona internetowa jest wręcz modelowym przykładem, jak przejrzyście i transparentnie może działać państwowa firma. Bez cienia ironii powiem, że nawet lektura sprawozdań czy raportów rocznych jest interesująca i przekazana w przystępnej formie.
Nie tylko działania PAŻP-u, ale też czynniki geopolityczne i geoekonomiczne wpływają istotnie na pozycję Polski w lotniczej Europie. Perspektywy rozwoju sektora lotniczego w kraju i regionie Europy Środkowo-Wschodniej są lepsze niż na Zachodzie. Wg IATA tzw. core area (środek ciężkości, jądro ruchu lotniczego) ma w najbliższych kilku latach dalej przesuwać się na wschód i objąć nasz kraj, co otworzyłoby drogę do nadzoru naszego kraju nad wschodnią częścią kontynentu (choć wymagałoby to zmiany formy prawnej naszych instytucji lotnictwa cywilnego).
Polska ma być bramą między Wschodem a Zachodem, a więc czymś, o czym chcemy myśleć także w kwestiach handlowych, infrastrukturalnych i gospodarczych. Jak na razie tę koncepcję najlepiej wykorzystuje właśnie sektor lotniczy, który jest mniej obecny w politycznych przepychankach stanowiących często kość niezgody na lądzie.
Oczywiście na tym spiżowym pomniku PAŻP-u są i plamy, m.in. spór ze związkami zawodowymi kontrolerów, niekoniecznie potrzebne inwestycje i zakupy, czy pretensje regionalnych portów lotniczych o niesprawiedliwe traktowanie względem Warszawy. Ma to związek ze zróżnicowaniem opłat terminalowych w Polsce, które są dla stolicy dwa razy niższe niż w reszcie kraju. Takie rozwiązanie funkcjonuje tylko w kilku krajach UE, choć i tam te dysproporcje są zdecydowanie mniejsze. W pozostałych funkcjonuje jednolita stawka. PAŻP tłumaczy to faktem, że Warszawa i tak generuje prawie jedną trzecią przychodów terminalowych. Premiuje to też PLL LOT, którego hubem jest Warszawa, w przeciwieństwie do zagranicznych linii lotniczych latających relatywnie częściej z regionalnych lotnisk. Narodowy przewoźnik kontynuuje strategię budowy hubu przesiadkowego i rozwijania połączeń z Azją i Bałkanami, korzystając z nieformalnych preferencji PAŻP-u.
Czy UE zabezpieczy europejskie niebo?
Jak wspomniałem wyżej, PAŻP utrzymuje się z opłat nawigacyjnych pobieranych w jej imieniu przez Eurocontrol. Załamanie rynku spowodowane koronawirusem jest obciążeniem, którego żadna z agencji ANSP nie będzie mogła udźwignąć. O ile linie lotnicze głośno domagają się pomocy z budżetu państwa i mogą efektywnie i szybko ciąć koszty operacyjne przez masową redukcję zatrudnienia czy utrzymywanie samolotów w bazach lotniczych, agencje kontroli przestrzeni powietrznej nie mogą sobie na to pozwolić. Nie mogą zawiesić działania infrastruktury bezpieczeństwa i systemów zarządzania niebem, bo nadal wykonywane są loty cargo, wojskowe, tranzyt obcych przewoźników przez naszą przestrzeń powietrzną czy do niedawna loty repatriacyjne (LOT do domu). Szkolenie kontrolerów jest o wiele droższe i bardziej czasochłonne niż personelu pokładowego linii lotniczych, co nie pozwala na tak elastyczną politykę kadrową.
W wywiadzie dla Rynku Lotniczego Janusz Janiszewski zwraca uwagę na szczególne zagrożenie płynące dla rodzimego PAŻP-u w obliczu kryzysu. Istnieje zagrożenie, że silne lobby przewoźników wymusi na rządach wstrzymanie poboru podatków i innych opłat, w tym nawigacyjnych. Pozbawienie PAŻP-u jedynego źródła przychodów na kilkumiesięczny okres może mieć dla Polski katastrofalne skutki. O ile niemieckie czy francuskie agencje są spółkami prawa handlowego należącymi do rządu i dotowanymi bezpośrednio z budżetu państwa, PAŻP prowadzi samodzielną działalność finansową i może zbankrutować bez pomocy państwa. Stałby się łakomym kąskiem dla prywatnych agencji, jak np. brytyjski NATS, który poza kilkunastoma krajowymi lotniskami oferuje usługi tym np. w Hongkongu czy w mniejszych portach hiszpańskich. Prywatny podmiot na pewno usprawniłby zarządzanie agencją, ograniczyłby biurokrację i niepotrzebne koszty, ale pozbawiłby nas w pewnym zakresie kontroli nad własnymi zasobami czy możliwościami rozwoju własnej kadry kontrolerskiej, zarządzającej itd. Na szczęście agencje ANSP, w tym PAŻP, w końcu marca związały już szyki w ramach aliansu A6 i wystąpiły w jednym szeregu do organów decyzyjnych UE o wsparcie finansowe, wychodząc z pierwszymi propozycjami wspólnych działań. Miejmy nadzieję, że ich głos zostanie usłyszany.
Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego . Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe .
